Hoge Raad erkent geen ‘bovenwettelijk’ beroepsrecht bij politieke besluiten

01 april 2019

Dat de gemeente Maastricht de OR advies liet uitbrengen over een besluit dat onder het primaat van de politiek valt, betekent niet dat de OR daarna tegen het uiteindelijke besluit in beroep kon gaan. Dit heeft de Hoge Raad in cassatie bepaald. De uitspraak maakt voor Maastricht geen verschil meer, maar is wel belangrijke jurisprudentie.

Sinds 2011 zijn de gemeenten Maastricht, Heerlen en Sittard-Geleen bezig om een Shared Service Centrum Zuid-Limburg op te richten. Zo'n besluit valt onder het primaat van de politiek. Volgens de geldende leer, die al jaren geleden door de Hoge Raad is omschreven, heeft een OR alleen adviesrecht over de gevolgen van een dergelijk besluit voor het personeel, niet over het besluit zelf. De redenering hierachter is dat werknemers, als het om publiekrechtelijke besluiten gaat, niet op de stoel horen te zitten van degenen die daarvoor in ons staatsbestel zijn aangewezen.

De gemeente Maastricht koos er in 2016 voor om de OR te laten adviseren over de overdracht van concrete taken (inkoop) naar het SSC-ZL, iets waardoor eigen ambtenaren zouden overgaan naar de nieuwe organisatie. De OR greep dat aan om in 2017 een voorlopige balans op te maken van het hele traject. De OR zag het niet gebeuren dat de beoogde doelstellingen (kostenreductie en kwaliteitsverbetering) zouden worden gehaald. Hij adviseerde negatief. Toen het besluit toch werd genomen, stapte de OR naar de Ondernemingskamer. Die wees het beroep af omdat het besluit onder het primaat van de politiek valt. De OR stapte vervolgens naar de Hoge Raad. Als er om advies is gevraagd, zo vond hij, is het logisch dat ook het beroepsrecht van artikel 26 WOR van toepassing is, primaat van de politiek of niet. Dit zou volgen uit artikel 32 WOR, dat gaat over het toekennen van bovenwettelijke bevoegdheden.

Gebrekkige wetgeving

Het is die redenering waarvan de Hoge Raad nu definitief heeft uitgemaakt dat ze niet opgaat, iets wat ook de Ondernemingskamer al vond. Beide rechtscolleges vinden dat het medezeggenschapsrecht er niet toe mag leiden dat besluiten van democratisch gekozen publiekrechtelijke organen ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd. Dat artikel 32 WOR iets anders zou kunnen suggereren, is omdat dit artikel later in de wet is beland dan artikel 46d (primaat van de politiek). De wetgever heeft zich daarbij onvoldoende gerealiseerd dat beide artikelen met elkaar in strijd kunnen raken. De Hoge Raad voegt aan dit finale oordeel toe dat zelfs een vrijwillig en expliciet toegekend beroepsrecht in een geval als dit niet geldig zou zijn.

Overleg gaande

Voor de OR van Maastricht, die erg teleurgesteld heeft gereageerd toen de Ondernemingskamer dezelfde wetsuitleg gaf, maakt deze jurisprudentie geen verschil meer. In een latere fase is er een nieuwe uitspraak van de Ondernemingskamer geweest, dit keer over een besluit dat wel ging over de personele gevolgen van oprichting van het SSC-ZL, en daarbij werd de OR wel in het gelijk gesteld. De manier waarop de gemeente het wilde aanpakken was niet redelijk in de zin van de WOR (de OR was onvoldoende in de gelegenheid geweest om te adviseren) en het proces moest over. De gemeente heeft afgezien van cassatie tegen deze tweede OK-uitspraak en het overleg over een nieuw voorgenomen besluit is op dit moment gaande.

Wel is er in de aanloop naar de tweede OK-uitspraak commotie ontstaan over de manier waarop de gemeente omsprong met kritische werknemers. Er werd een recherchebureau ingehuurd, de mailboxen van 41 personen zijn doorzocht, en vier vakbondskaderleden – onder wie een OR-lid – werden urenlang verhoord. Alles om een lek te vinden dat achteraf nooit bestaan blijkt te hebben. De gemeenteraad heeft het college van burgemeester en wethouders opgedragen de relatie met de eigen werknemers weer te normaliseren.

Redactie Inzicht, 01-04-2019